Kernstück jeder Energiepolitik

Die grossen energiepolitischen Debatten unserer Zeit drehen sich aber nicht um die Verbrauchsreduktion, sondern um die Energiebereitstellung: Wie schnell sollen die Erneuerbaren ausgebaut werden (Stromgesetz, 2024)? Muss ihr Ausbau beschleunigt werden und soll man dafür Beschwerdemöglichkeiten beschneiden (Beschleunigungserlass, jüngst)? Brauchen wir vielleicht doch neue Atomkraftwerke («Blackout-Initiative», demnächst)?

Gewiss: Es gibt im Bundesamt für Energie (BFE) eine Abteilung, die sich mit Energieeffizienz befasst. Es gibt das Programm EnergieSchweiz, das das freiwillige Energiesparen fördert (der Bundesrat will es im Rahmen seiner Sparpolitik massiv kürzen). Es gibt das Gebäudeprogramm aus dem CO₂-Gesetz, das energetische Sanierungen subventioniert (der Bundesrat will es streichen). Aber soweit Energiesparen überhaupt (noch) Gegenstand der Politik ist, geht es eigentlich immer um die technische Effizienz. Dabei gäbe es noch einen zweiten Weg, um zu sparen: die Suffizienz. Effizienz zielt - salopp ausgedrückt - darauf ab, dass man das, was man tut, mit weniger Energie tut. Suffizienz zielt darauf ab, dass man weniger tun muss, um seine Bedürfnisse zu befriedigen. Laut dem wissenschaftlichen Konsens, wie ihn der Weltklima- und der Weltbiodiversitätsrat abbilden, braucht es beides, um die international vereinbarten Umweltziele zu erreichen (siehe «Suffizienz im wissenschaftlichen Konsens», Text in der Box am Schluss).

Das BFE aber sagt, es gebe keine Rechtsgrundlage für eine Suffizienzpolitik. «Sparsam und rationell», wie es in der Bundesverfassung steht, bedeute «effizient». Die SES hat genauer hingeschaut und ihre Erkenntnisse in der Kurzstudie «Rechtsgrundlagen für eine nachhaltige Energienutzung - Energiesuffizienz in Verfassung und Gesetzen» dargelegt. Sie kann über die SES-Website gratis heruntergeladen werden. Hier fassen wir das Wichtigste zusammen.

Sparen hat Priorität

Das Fazit der Studie: Suffizienz ist im Energieartikel der Bundesverfassung fest verankert. Je tiefer man allerdings die Hierarchie der Rechtstexte hinabsteigt und je konkreter die Bestimmungen werden, desto mehr schwindet die Suffizienz. Eine Verordnung des Bundesrats enthält sogar einen Anti-Suffizienzartikel.

In der ganzen Bundesverfassung findet sich die Silbe «spar» dreimal: im ersten, zweiten und dritten Absatz des Energieartikels (Art. 89 BV). Die ersten beiden Absätze verpflichten Bund und Kantone, sich für einen «sparsamen und rationellen Energieverbrauch» einzusetzen; Absatz 3 handelt von Energietechniken im Bereich des Energiesparens.

Keinen Auftrag zum Sparen erteilt die Verfassung dagegen ausgerechnet in dem Bereich, in dem die Rede davon Hochkonjunktur hat: in der Finanzpolitik. Die berühmte Schuldenbremse verlangt lediglich, dass «Ausgaben und Einnahmen dauerhaft im Gleichgewicht sind». Ob man dieses Gleichgewicht, wenn es verloren ist, durch Sparen oder dadurch wiederherstellt, dass man die Einnahmen erhöht, lässt die Verfassung offen. Nicht so in der Energiepolitik: Hier geniesst Sparen Priorität. Eigentlich.

«Bestimmter Nutzen mit möglichst kleinem Einsatz»

Der Energieartikel der Bundesverfassung wurde 1989 an der Urne angenommen. Sechs Jahre zuvor war ein erster Versuch noch gescheitert. Der gescheiterte Energieartikel sprach nicht vom Energieverbrauch. Als der Bundesrat 1987 zum zweiten Versuch ansetzte, war das Spargebot deshalb zentral: «Je länger je mehr wird deutlich», schrieb er in seiner Botschaft, «dass eine sparsame und rationelle Energieverwendung das Kernstück jeder Energiepolitik sein muss». (Haben Sie den Satz wiedererkannt?)

Nun könnte man «sparsam und rationell» ja einzig als «effizient» lesen - das BFE tut es. Nur: Da stehen zwei Adjektive. In der Rechtsauslegung gilt die Regel, dass das, was in einem Gesetz steht, etwas bedeuten muss - sonst stünde es nicht da. Aber was genau bedeuten die beiden Adjektive? Stünde da «suffizient und effizient», wäre die Sache klar. Es heisst aber «sparsam und rationell», und so stand es auch im Energiegesetz - bis 2016. Dann änderte das Parlament die Formel in «sparsam und effizient» - nicht, um die Bedeutung zu verändern, sondern weil dies eine «zeitgemässere» Wortwahl sei. «Rationell» bedeutet also «effizient». Wenn nun «sparsam» nicht dasselbe bedeuten kann: Was anders als «suffizient» sollte es heissen?

Der Bundesrat schrieb in seiner Botschaft zum Energieartikel 1987, ein «sparsamer und rationeller Verbrauch» bedeute, «einen bestimmten Energienutzen mit möglichst kleinem Energieeinsatz zu erzielen». Das ist, auch wenn der Bundesrat den Begriff nicht verwendet, eine ziemlich gute Suffizienzdefinition: Während Effizienz auf die Maximierung einer Energiedienstleistung pro Energieeinsatz zielt – je mehr, desto besser, strebt Suffizienz einen bestimmten Nutzen an. Die Schweiz soll nicht so viel Energie wie möglich haben, sondern so viel wie nötig und nicht mehr. Suffizienz kommt von «sufficere», dem lateinischen Wort für «genügen».

Bundesrat will keine Suffizienz mehr

Der Energieartikel der Bundesverfassung verlangt denn auch eine «ausreichende Energieversorgung». Das wird heute in der politischen Praxis als Verpflichtung verstanden, jegliche erwartete oder hypothetische Energienachfrage decken zu können. Fragen danach, wie sinnvoll eine Energienutzung sei - ob wir wirklich genug Energie bereitstellen wollen und müssen, um Frischluft-Whirlpools im Winter durchzuheizen oder KI-Katzenvideos zu produzieren - sind politisch tabu.

Aber so war es gerade nicht gemeint: «Eine ausreichende Energieversorgung», schrieb der Bundesrat 1987, «bedeutet nicht die Deckung aller Bedürfnisse, sondern nur jener, die übrig bleiben, wenn die Energieverschwendung abgebaut und Sparmassnahmen wirksam sind».

Die «sparsame und effiziente Energienutzung» ist, wie erwähnt, auch ein Zweck des Energiegesetzes. Allerdings: Je konkreter die Bestimmungen werden, die diesen Zweck anstreben sollen, desto mehr schwindet, was man als Suffizienz lesen könnte. Manche Gesetzesbestimmungen liessen sich sowohl durch Suffizienz wie durch Effizienz umsetzen. Sie lassen dem Bundesrat also Spielraum für eine Suffizienzpolitik, auch wenn sie explizit keine solche verlangen.

Doch die aktuelle Landesregierung nutzt diesen Spielraum nicht. Im Gegenteil: 2024 hat sie sogar - trotz Widerspruch in der Vernehmlassung - eine Verordnungsbestimmung erlassen, die Suffizienzmassnahmen ausschliesst: Es geht darum, dass das an der Urne angenommene Stromgesetz die Elektrizitätslieferanten verpflichtet, Zielvorgaben der Effizienzsteigerung zu erreichen. Diese «Effizienzsteigerungen», wie das Gesetz sie definiert, könnten auch mittels Suffizienzmethoden erreicht werden. Die Verordnung bestimmt nun aber ausdrücklich, dass Massnahmen, die Verhaltensänderungen bewirken - und das tun Suffizienzmassnahmen, nicht angerechnet werden können. Begründet hat der Bundesrat diese Bestimmung nicht.

Falsche Präferenzen

Eine Massnahme, die das Parlament 2025 beschlossen hat und die man als Suffizienzmassnahme verstehen kann, ist die sogenannte Verbrauchsreserve für Zeiten einer Stromknappheit: Unternehmen, allen voran die grossen, industriellen Stromkonsument:innen, können sich bereit erklären, ihren Verbrauch gegen eine Entschädigung zu reduzieren, wenn das Angebot knapp wird. Diese Massnahme senkt die Notwendigkeit, angebotsseitig Reservekapazitäten bereitzustellen, und sie kostet viel weniger als neue Kraftwerke.

Als im Herbst 2022 in einer allgemeinen «Stromlücken-Panik» eine Knappheit befürchtet wurde, erteilte der Bundesrat mit der damaligen Energieministerin Simonetta Sommaruga einem Gasreservekraftwerk im aargauischen Birr eine befristete Betriebsbewilligung. Die Bewilligung stützte sich auf Notrecht. Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Bewilligung nachträglich für widerrechtlich erklärt: Zuerst, so das Urteil, hätte der Bundesrat Alternativen prüfen müssen, namentlich Verbrauchsreduktionen. Das Parlament ist nun mit der Verbrauchsreserve diesen Weg gegangen.

Doch Sommarugas Nachfolger Albert Rösti zeigt sich bisher wenig gewillt, diesen Weg ernst zu nehmen: Noch während der Nationalrat über die Verbrauchsreserve beriet, gab Röstis Departement bekannt, fünf neue Reservekraftwerke erstellen lassen zu wollen.

Wenig überraschend, blenden auch die Planungsgrundlagen der Energiepolitik des Bundes Suffizienz aus: die Energieperspektiven 2050+. Sie liegen auch der langfristigen Klimastrategie des Bundesrats zugrunde. Laut technischem Bericht wollen sie zeigen, «wie weit das Ziel technologiebasiert (...) erreichbar ist - und ab wann eine Veränderung von Konsumgrössen (Suffizienz) unabdingbar wird». «Technologiebasiert» ist erwünscht; eine «Veränderung der Konsumgrössen» nur dann, wenn es «unabdingbar ist». Diese Präferenz impliziert, dass es illegitim sei, wenn der Staat auf den Konsum einwirkt. Aber das ist nicht illegitim, sondern ein Gebot der Verfassung: Wenn die «Konsumgrössen» dem Ziel des sparsamen Energieverbrauchs nicht entsprechen, gebietet die Verfassung, sie zu verändern.

Die Energieperspektiven sollen bis 2027 überarbeitet werden. Die SES wird versuchen, darauf hinzuwirken, dass die Suffizienz diesmal nicht mehr unter den Tisch fällt.

→ Kurzsstudie «Energiesuffizienz in Verfassung und Gesetzen» zum Download